CENTRALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN
Por: Iván González Delgado.
LA CENTRALIZACION :
Desde el nacimiento del Estado
peruano cargamos con el peso del
“Centralismo limeño” y percibimos aún,
cuán fuerte y arraigado se mantiene hasta nuestros días a pesar de los intentos
(buenos o malos, con intereses políticos
o no) de revertir este fenómeno.
No es necesario analizar en profundidad
para darnos cuenta y haber percibido que Lima está creciendo aceleradamente en
términos de población, con las implicancias políticas, económicas, culturales,
sociales y jurídicas que ello genera, produciéndose la migración de peruanos
del interior del país hacia Lima, la razón: Lima se hace “atractiva”, o por
necesidad.
Lima se hace atractiva porque
es el núcleo de transmisión (transmisión que no se lleva a cabo eficientemente)
de los procesos de globalización hacia el interior del país, asimismo desde
Lima se generan, sistematizan y organizan la toma de decisiones relevantes
tanto para el país y para
cada gobierno regional o
local. Justamente por ser ese núcleo se instalan las principales empresas e
industrias nacionales y transnacionales que comienzan sus procesos de inversión
y de generación de empleo, así tenemos que más del 90% de los ingresos y más
del 80% de los
gastos está en manos del
gobierno central.
Por otro lado, Lima en otras
ocasiones se hace no una “atracción” sino una necesidad por la existencia: De
Centros hospitalarios, mejor equipados que en el resto del Perú; del
aeropuerto Jorge Chávez, pues a pesar de
que en el Cuzco y en Chiclayo hay aeropuertos internacionales, no están
debidamente implementados para ser lo que formalmente se les denomina; de los ministerios
en todas las carteras; del Palacio de Justicia con todas sus Salas Supremas, y
de elTribunal Constitucional, estas dos últimas instituciones acogen a litigantes
ciudadanos de todo el Perú, pues las causas en última instancia se resuelven
allí.
Lima entre el 1945 y el 1970
(Resumen)
A partir de 1945 y a lo largo de
las siguientes décadas se había producido un aumento significativo de las
migraciones campo-ciudad. Así tenemos
que de acuerdo al censo de 1961, Lima estaba habitada por un millón ochocientos
mil habitantes, de los cuales casi la mitad habían nacido en provincias. El
número de provincianos en la capital de aquel entonces era un Testimonio de la
magnitud de las migraciones internas durante la década de 1950. Por su lado, el
35% de estos migrantes había llegado a Lima antes de 1945 y el 65% después de
esa fecha, ocurrió que después de la Segunda Guerra Mundial la capital se vio inundada
por provincianos que habían sido campesinos.
Tanto los campesinos de hacienda
como los de comunidad dejaron sus ocupaciones ancestrales y se trasladaron
masivamente a las ciudades en un proceso que lógicamente ha fascinado a las
ciencias sociales peruanas y sobre el cual existe una abundante bibliografía.
El pico más alto de las migraciones se produjo durante la década de 1960 y para
los años 1970 ya había comenzado a declinar. Las cifras muestran cómo a lo
largo del siglo XX la urbanización fue un fenómeno general. Es decir, no sólo
creció Lima sino que además las siguientes 12 ciudades lo hicieron también y al
mismo ritmo que la capital.
Lima pasó de ser el 5% del total
nacional a comienzo de siglo al 24% en 1970. Posteriormente ha seguido subiendo
su participación, aunque disminuyendo el ritmo, hasta alcanzar en los años '90
al 29% del Perú que vive en Lima Metropolitana..
En el caso particular de Lima, la concentración demográfica era sólo expresión de una enorme centralización del poder, tanto político, como económico y social. Por ejemplo, administrativamente la capital era la sede de virtualmente todo organismo de gobierno de un aparato estatal tremendamente centralizado. Así, a lo largo de los primeros ochenta años del siglo sólo hubo tres elecciones de autoridades municipales: una en 1919, y dos durante el primer gobierno de Belaunde (1963-1968), Tampoco existían autoridades regionales y entre dos funcionarios nombrados por el Ministerio del Interior, alcaldes y prefectos, se ejercía el poder local en las provincias del Perú. Así, el centralismo limeño había arrasado con las tradiciones de poder local.
En el caso particular de Lima, la concentración demográfica era sólo expresión de una enorme centralización del poder, tanto político, como económico y social. Por ejemplo, administrativamente la capital era la sede de virtualmente todo organismo de gobierno de un aparato estatal tremendamente centralizado. Así, a lo largo de los primeros ochenta años del siglo sólo hubo tres elecciones de autoridades municipales: una en 1919, y dos durante el primer gobierno de Belaunde (1963-1968), Tampoco existían autoridades regionales y entre dos funcionarios nombrados por el Ministerio del Interior, alcaldes y prefectos, se ejercía el poder local en las provincias del Perú. Así, el centralismo limeño había arrasado con las tradiciones de poder local.
La centralización económica del
Perú era también muy significativa. Este proceso económico se
expresaba en la primacía social de la capital, que había empujado a grupos
enteros de las élites provincianas a trasladarse a la capital en busca de
alcanzar un destino, que aparecía imposible sin disponer de conexiones
permanentes en la capital. Incluso en el caso de las élites regionales más
poderosas, como la arequipeña y la trujillana, las familias importantes
buscaban colocar a algunos de sus integrantes en la capital para seguir
disponiendo del control a nivel regional.
Desde los años cincuenta fue
frecuente vincular a los campesinos recién llegados a Lima con la expansión de
las barriadas. Para 1961, sólo el 22% de los provincianos que vivían en Lima lo
hacían en barriadas. Muchos provincianos vivían en los viejos distritos
populares del centro de la ciudad, e incluso en los distritos más acomodados:
Miraflores y San Isidro, donde el 40% de sus habitantes había nacido en
provincias.
Pero, en lo que a las barriadas
se refiere, el 80% de los adultos eran de origen provinciano, lo que hacía
lógica la relación que tanto los estudiosos como la población en general hacían
entre el fenómeno barrial y el aumento de las migraciones. Resulta que si se
distinguen los grupos sociales y geográficos de origen de los migrantes, se
encuentra que en las barriadas se hallaban precisamente quienes habían sido
campesinos.
Desde aquella época ha sido
frecuente también la vinculación de las barriadas con un asentamiento situado
en los extremos desérticos alrededor de la capital. Había terminado una época
donde los más pobres habían logrado ubicarse al interior del valle de Lima.
Durante la primera mitad del siglo XX, al comenzar la transformación del valle
del Rímac en una selva de cemento, los más pobres habían encontrado espacio a
su interior, normalmente en las zonas eriazas sin propietario particular, como
cerros áridos y playas de piedras del rio Rímac.
La cronología de estas barriadas
fue establecida por Carlos Delgado en un estudio muy influyente que muestra
cómo hasta 1950 se encuentran barriadas interiores que luego han sido rodeadas
por la urbanización convencional. Pero, desde los 50 se terminaron estos
terrenos y la presión demográfica de los pobres que no podían pagar por un lote
urbanizado se dirigió hacia los desiertos que limitan con el valle. Así, se
estableció una nítida demarcación geográfica y social entre la urbanización
convencional y las barriadas periféricas.
Las conclusiones de Carlos
Delgado sobre la cronología de las barriadas de Lima fueron vueltas a
considerar en el estudio de Jean-Claude Driant, quien ha sistematizado la
expansión de la forma barrial en los desiertos que rodean Lima. De acuerdo a
Driant, la formación de las barriadas periféricas ocurrió a lo largo de la década
de 1950, cuando se iniciaron los conos Norte y Sur. El cono Norte fue el
primero en formarse y también el primero en adquirir una densidad
significativa.
Durante los 60 y sobre todo en
los 70 ambos conos crecieron significativamente gracias a las modernas pistas
que construyó el gobierno de Velasco. Durante los años 70 se completó el
proceso periférico con la conformación del cono Este.
El caso es que las barriadas
interiores fueron mayormente absorbidas, por la ciudad convencional y en cierto
sentido casi no se distinguen de los tugurios del centro de Lima o de los
viejos barrios populares.
La formación de las barriadas
periféricas obedece también a la incapacidad de los viejos barrios populares
para asimilar a la totalidad de los nuevos migrantes. La causa principal fue
que simplemente no había en ellos el espacio suficiente para incorporar a tanta
nueva población. En la víspera de las grandes migraciones había cuatro grandes
barrios populares en Lima, que correspondían a dos épocas distintas de su historia.
El Rímac y los Barrios Altos tenían pasado colonial. Los Barrios Altos estaba
formado sobre lo que había sido El Cercado tradicional, donde estaban reducidos
los indios que vivían en la Lima de los siglos XVI y XVII. Por su lado, el
Rímac estaba situado en la margen norte del valle, que fue mucho menos
urbanizada y era un barrio donde al final del XIX coincidían sectores populares
con un sector de clase media.
MÁS INFORMACION SOBRE EL TEMA
a continuación algunas imágenes de como lima fue transformándose en lo que ahora es:
CONCLUSIONES
Av. Arequipa en 1928 (antes) av. Arequipa ( hoy)
arco morisco que en un inicio estuvo en la av. Arequipa pero ahora se encuentra en el parque La Amistad en Surco
Hacienda Higuereta en 1944 (antes) Higuereta (hoy)
Hacienda San Borja 1944 antes vista San Borja (hoy)
LIMA Y SU CENTRALISMO
Lima ha crecido demográficamente,
económica y territorialmente , aún así , la tasa de crecimiento demográfico se ha reducido por la poca
inmigración provinciana a Lima y por la
emigración de limeños al extranjero ,el crecimiento demográfico ha hecho
que Lima crezca territorialmente a
causa de las urbanizaciones espontáneas
(invasiones) más que de las
urbanizaciones formales.
Podemos encontrar que Lima, ahora tiene 4 grandes centros urbanos:
El
Centro político en Lima ciudad capital
El
centro financiero en los distritos de
San Isidro, San Borja,Miraflores
Los
centros comerciales Jockey Plaza , Plaza
Norte , Megaplaza, Larcomar, Plaza Lima Sur.etc.
El
centro Internacional que sería el
Callao.
Gracias
a este crecimiento también creció la recaudación de los impuestos y con ello el
mejoramiento de la infraestructura vial de Lima , de las viviendas , y del
auge en materia de construcción de edificaciones
multifamiliares.
Lima es una de las ciudades
más grandes de Sur América, sobre todo dado el tamaño intermedio del Perú desde
el punto de vista demográfico.
Los canales de integración de
Lima a la economía mundial son principalmente: financieros, comerciales y,
hasta cierto punto, culturales. La integración de Lima a la economía
globalizada se está dando a través de los servicios (financieros, hoteles,
información, turismo, remesas), con una característica importante: Lima se está
integrando más al exterior que al interior, pero no lo está haciendo a partir
de una base exportadora de productos sino de servicios. Esto hace que la
integración de Lima en la denominada globalización no esté favoreciendo al
resto de regiones y tampoco a toda la población de Lima.
Por ello, cuando se discute
los efectos del TLC o de cualquier tratado de libre comercio hay que tomar en
cuenta no sólo al sector específico sino a la región o la ciudad donde funciona
el sector, pues para que la globalización tenga un efecto favorable ésta deberá
tener efectos multiplicadores hacia otros sectores no directamente
involucrados, pero articulados con los sectores exportadores.
En este sentido si sectores
productivos de Lima, los textiles por ejemplo, hacen parte de un tratado de
libre comercio, y estos sectores tienen pocas relaciones con otros sectores de
Lima y del resto de regiones, entonces el impacto de la apertura será limitado,
por falta de integración económica regional previa.
ACCION DE LOS GOBIERNOS POR DESCENTRALIZAR
El Perú todavía sigue siendo
un país altamente centralizado ya que según Efraín González de Olarte, Lima
concentra el :
- 29% de la población
nacional,
- produce el 48% del PBI
nacional,
- se genera el 55% del ingreso
nacional,
- produce el 70% del PBI
industrial,
- concentra el 52% de los
servicios gubernamentales,
- recauda más del 90% de
impuestos. Ante esto, las regiones solo reciben algo más de un 15% del
presupuesto nacional convirtiéndolos en meros receptores de los ingresos del
Poder Central.
Además debemos mencionar una escasa participación de los
ciudadanos en los asuntos de los Gobiernos Locales y Regionales , instituciones
burocráticas ineficientes que impiden un verdadero proceso de
descentralización.
La Constitución de 1979 recoge
estas demandas en tres frentes principales las cuales son:
1.- La democratización de los gobiernos
municipales (provinciales y distritales);
2.- La regionalización del país y
3.- El establecimiento de gobiernos regionales y
de esta manera lograr la
desconcentración administrativa del poder Ejecutivo.
Sólo recientemente, a partir
de la dación de la Constitución de 1979, los alcaldes y consejos provinciales y
municipales son electos democráticamente, en lugar de ser designados por el
poder Ejecutivo sin ninguna participación de la población local (esta práctica
tuvo un antecedente en la década del 1960 durante el gobierno del presidente
Fernando Belaunde Terry).
La Ley de Municipalidades
(1984) otorga a los municipios provinciales y distritales una amplia gama de
responsabilidades de gobierno, pero en los hechos los municipios cuentan con
recursos muy limitados para que puedan asumir efectivamente tales
responsabilidades.
PRIMER INTENTO
Durante el gobierno aprista de Alan García
(1985-1990) se dio un fuerte impulso a la descentralización, en cumplimiento
del mandato establecido por la Constitución de 1979. Se establecieron 13
regiones administrativas, estas eran:
1.-región Grau
2.-región Nor oriental del Marañón
3.-región Amazonas
4.-región Víctor Raúl haya de la Torre- San Martín
5.-región chavín
6.-región Andrés Avelino Cáceres
7.-región Ucayali
8.-región Lima
9.-región Libertadores Wari
10-región inka
11-región Arequipa
12-región José Carlos Mariátegui
Los presidentes de las asambleas regionales
fueron elegidos a través de votaciones generales y secretas en cada una de las
regiones constituidas. La Asamblea Regional estaba compuestas por tercios: un tercio
por los alcaldes provinciales y los otros dos tercios compuestos de
representantes de los partidos políticos y de las organizaciones de base.
Este proceso de
regionalización fue suspendido por la primera administración del presidente
Alberto Fujimori (1990-1995). Las autoridades electas fueron cesadas y el
ejecutivo nominó más bien, en calidad de presidentes transitorios, a gente de
su confianza. La producción de estadísticas agregadas por regiones fue también
suspendida.
SEGUNDO INTENTO
La nueva Constitución de 1993
modifica la normatividad de la descentralización, dándole un carácter abierto y
permanente, bajo la iniciativa y mandato de las poblaciones locales.
Conjuntamente con la
descentralización, durante los años noventa también se avanzó en la desconcentración
del sistema de la administración pública. Los ministerios, cuyas sedes se
encuentran localizadas en Lima, fueron redefinidos funcionalmente,
asignándoseles la función normativa. La ejecución pasó a la responsabilidad de
órganos desconcentrados, con direcciones departamentales, y unidades operativas
en los niveles provinciales y distritales. Todos estos órganos desconcentrados
debían articular sus funciones a través de las respectivas secretarías
regionales en los hechos, las sedes centrales de los ministerios retuvieron un
amplio control sobre la administración pública, situación que se ha acentuó
durante el gobierno del dictador Fujimori.
TERCER INTENTO:
Luego de 11 años de la
dictadura, en el Gobierno del presidente Alejandro Toledo se eligen por
votación popular los 25 Gobiernos Regionales que tiene actualmente el Perú; es
decir, que los departamentos se convierten en regiones y que a partir de ello.
A partir de las elecciones municipales y regionales en el año 2002, se inician
nuevas reformas para enrumbar una nueva república des centralista.
Las funciones del Gobierno
Central debían ser la de seguridad, Defensa Nacional, Estabilidad Económica,
promoción del desarrollo del empleo, etc. Al Gobierno regional le tocaba el rol
fundamental de promover el desarrollo mediante grandes proyectos de
infraestructura. Además debe ser la institución impulsora del desarrollo de la
región atrayendo a capitales extranjeros. Finalmente la labor de los Gobiernos
Locales debían ser los servicios y la preocupación por programas sociales,
llámese salud, educación, etc.
En diciembre del 2007,
el Congreso de la República aprobó finalmente la Ley Orgánica del Poder
Ejecutivo, con lo cual se completa el marco legal del proceso de descentralización.
La importancia de la norma radica en que ordena la intervención del gobierno
nacional en el desarrollo de las políticas nacionales y sectoriales. Para ello,
toma tres decisiones importantes:
- En primer lugar, define las competencias
exclusivas del Gobierno Nacional y establece las relaciones de coordinación y
cooperación intergubernamental en cuanto a las competencias compartidas.
- En segundo lugar, crea el Consejo de
Coordinación Intergubernamental (CCI), cuyas principales funciones son la
coordinación y definición de políticas públicas, y la supervisión de los
avances del proceso de descentralización, estará presidido por el Presidente
del Consejo de Ministros, con la participación de los Presidentes Regionales y
una representación de alcaldes.
- En tercer lugar, establece que las
competencias compartidas entre los tres niveles de gobierno serán definidas en
las Leyes Orgánicas de los sectores.
El proceso descentralista
enfrenta pues un doble desafío. Por un lado, el de renovar un consenso
social y político respecto de su consolidación y profundización, tarea nada
fácil teniendo a un gobierno que más allá del discurso tiene muy poca voluntad
política para hacer avanzar la reforma. Por otro lado, los gobiernos regionales
y municipales necesitan mostrar resultados concretos de su gestión, ya que
la descentralización es un canal clave para impulsar gobernabilidad,
participación, ejercicio de ciudadanía, formación de una cultura donde
predomine el respeto de los derechos y obligaciones tanto individuales como
colectivas, requiriendo una Reforma del conjunto del Estado y de sus relaciones
con el territorio y la sociedad.
El mayor problema de la
descentralización estatal es que ésta se hace en un país con una centralización
“dura”, que combina en Lima concentración económica, centralización política y
concentración del capital humano, que en su conjunto han generado un
crecimiento divergente entre Lima y el resto del país, que inhibe cualquier
esfuerzo de desconcentración económica y hace de la descentralización estatal y
fiscal un proceso cuesta arriba.
La descentralización estatal tendrá
que buscar más resultados políticos, por ejemplo una mayor democratización y
mayor participación, pero no necesariamente mayor desarrollo económico, a menos
que el sector privado descentralice su inversión de una manera deliberada,
consistente y planificada, cosa poco probable en un contexto en el que cada
empresa busca de competir con otras en lugar de cooperar. Obviamente, es aquí
donde se necesitan gobiernos regionales promotores de desarrollo regional y
liderazgos empresariales claros y descentralistas.
En las últimas cuatro décadas hubo diversas iniciativas descentralistas que carecieron de coherencia y sostenibilidad. Avances, retrocesos y muchas frustraciones han sido el resultado predominante en esta etapa.
Enorme trascendencia para el futuro del país constituye la forma en que se plantee el establecimiento de las regiones. Esto supone contar con unmodelo propio de ocupación del suelo, es decir, cual debería ser la administración política y la distribución geográfica de nuestra población, de tal forma que genere espacios integrados que potencien el uso racional de los recursos naturales y contribuyan al desarrollo económico sostenible.
Lo que se haga o deje de hacer en este aspecto, tendrá impacto directo en la vida de millones de peruanos en los años venideros.
Para lograr un proceso de descentralización en nuestro país, hace falta vincular la necesaria transformación de un Estado ineficiente y excluyente, con la ampliación de los derechos democráticos y la reducción de las desigualdades sociales y económicas.
La descentralización es una dinámica social y política de gran complejidad, en la cual confluyen diversos factores económicos, fiscales, políticos, institucionales y culturales.
El referendúm dijo NO a la propuesta de regionalización propuesta por el Gobierno toledista, lo que no quiere decir que la población peruana esté en contra de la descentralización, en realidad es un rechazo a una propuesta que es meramente administrativa y con tendencia burocrática. Los peruanos queremos descentralizar el país porque es una necesidad urgente para lograr realmente un desarrollo que incluya a todos los peruanos y que permitirá potenciar los recursos que poseemos en beneficio de los peruanos.
LA DESCENTRALIZACIÓN HOY
Se asume que el desarrollo
económico tiene como prerrequisito la Descentralización. Se ha difundido la
idea de que los gobiernos locales o municipales son las instituciones ideales
para la descentralización, al mismo tiempo la descentralización no es un
proceso que tenga asegurado de antemano su éxito, es importante tener en cuenta
que la descentralización es el proceso de transferencia del Poder, de
capacidades de decisión y de recursos del centro a la periferia; es un medio
económico y un fin político. Por consiguiente su éxito dependen de la
ingeniería institucional y la política que asegure que la transferencia de
poder y recursos del centro a la periferia se legítima, irreversible,
eficiente y sostenible”. En
suma, para una real descentralización se requieren tres elementos, territorio,
autonomía y
real práctica
democrática, como señala Pedro Planas “Su dimensión territorial intermedia su
potestad normativa, su autonomía económica y administrativa (con rentas
propias) y muy especialmente, su carácter electivo o representativo”.
El Perú no ha constituido aún
elementos primordiales para ir construyendo la descentralización, y uno de esos
elementos es la construcción de un país totalmente comunicado, cosa que nuestro
país carece, pues en esa comunicación comienza la integración y las
oportunidades de pueblos relegados y olvidados; asimismo no se han estructurado
bases sólidas para la descentralización, es decir no se han creado núcleos de
desarrollo en el interior del país que pueden competir con la capital y que a
la vez aspiren a ser autónomas en su manejo político económico administrativo y
fiscal, sin embargo no podemos pensar en acrecentar los poderes en los
gobiernos regionales y locales en forma automática y que ello nos traiga como
consecuencia una buena administración, pues podría suceder lo contrario es
decir, que abarcando mucho se pueda crear una burocracia mayor y más ineficiente de la que ya existe,
contribuyendo al estancamiento de gestiones administrativas, al colapso
burocrático y al déficit fiscal. Esto generaría inestabilidad
política económica y social
elementos suficientes para ahuyentar la inversión privada.
La descentralización por sí
sola no es sinónimo de desarrollo, tiene que complementarse con una serie de
medidas económicas, administrativas, sociales y culturales, que le tienen que anteceder,
para que en conjunto se logre un desarrollo mancomunado y duradero, pues la historia
nos muestra que en el pasado se intentaron soluciones políticas totalmente
aisladas de lo económico y social, y como era de esperar estos experimentos
fracasaron rotundamente, no
podemos en la actualidad caer
en el mismo error. Todos los objetivos deben llevarse a cabo mediante un
proceso gradual, constante pero eficiente y firme y no con política de gobierno
sino de Estado, es decir con un planteamiento que se continúe de gobierno a
gobierno.